Р.М. Попов юрист, руководитель юридической компании«Интел-Право»
Сфера ЖКХ в нашей стране находится в стадии перманентного реформирования. И иногда складывается впечатление, что реформы проводятся не только ради улучшений, но и ради самих реформ.
Лицензирование и как с ним бороться
Начиная с 1 мая 2015 г. деятельность по управлению многоквартирными домами, осуществляемая в соответствии с договором управления, ведется на основании лицензии. Надлежащее содержание общего имущества в многоквартирных домах является лицензионным требованием (п. 7 ч. 1 ст. 193, ч. 2.3 ст. 161 ЖК РФ, п. 3 Положения о лицензировании, утв. постановлением Правительства РФ от 28.10.2014 № 1110). Осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований представляет собой состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ.
Часть 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ является специальной правовой нормой – применяется только в отношении лицензиатов. Она имеет приоритет над общей нормой, установленной в ст. 7.22 КоАП РФ (применяется ко всем лицам, ответственным за содержание общего имущества в МКД). Такой вывод отражен в постановлениях Пермского краевого суда от 02.06.2016 по делу № 44а-621/2016, от 06.06.2016 по делу № 44а-684/2016.
Тем не менее в других спорах управляющие организации привлекаются к ответственности именно на основании ст. 7.22 КоАП РФ (решение Хабаровского краевого суда от 07.04.2016 по делу № 21-279/2016, постановление Волгоградского областного суда от 05.04.2016 по делу № 7а-322/2016, 4А-322/2016). При этом суд указывает, что оснований для переквалификации дела по ст. 14.1.3 КоАП РФ не имеется.
К чему это привело? В руках чиновников появился механизм, позволяющий в считаные месяцы уничтожить неугодную компанию. Ведь теперь от жилинспектора зависит, составлять протокол по ст. 7.22 КоАП РФ, предусматривающей куда более мягкие санкции, либо по ст. 14.1.3 КоАП РФ, за нарушение которой компания, помимо уплаты абсолютно неадекватных штрафов, рискует лишиться лицензии. Формула, которую установил законодатель для определения лицензионных требований, обернулась катастрофой в первую очередь для управляющих организаций, которые обслуживают относительно изношенный жилищный фонд. Ведь нарушения можно найти практически всегда: выщербленная плитка на полу, наледь на крыше и многое другое. Постановление Госстроя России от 27.09.2003 № 170 позволяет привлекать к ответственности круглый год – семь дней в неделю и 24 часа в сутки, поскольку по многим аспектам оперирует оценочными понятиями, например «по мере необходимости» (п. 3.5.6, 3.6.11, 3.6.14 и иные положения). Но эта необходимость, как показала практика, зависит от финансового плана конкретного инспектора или иного проверяющего органа, заданного «сверху». Поэтому в любой момент инспектор может принять решение привлечь компанию к ответственности по ст. 14.1.3 КоАП РФ, а в связи с неустойчивой практикой судов перспективы спора весьма туманны.
Казнить, нельзя помиловать
Инициаторы законопроектов зачастую считают рост административных штрафов эффективной мотивацией. Иначе зачем маленькое ТСЖ штрафуют на 40 тыс. руб. за выщербленную плитку в подъезде, если иных денег, помимо поступлений от жильцов, у организации нет? Штрафы для управляющих компаний в сотни тысяч рублей за небольшие, в сущности, нарушения (в виде неполного размещения сведений в технически недоработанных информационных системах) уже стали обыденностью. Да и обжаловать их непросто: для государственных органов и учреждений судебная практика установила пониженный доказательственный барьер. Суды все реже принимают решения в пользу негосударственных структур, все реже применяют ст. 2.9 КоАП РФ о малозначительности правонарушения. И судей понять можно: при такой загруженности судов куда проще отделаться формальным «заявитель не представил доказательств малозначительности совершенного правонарушения», чем постараться мотивировать обратное. Сказывается и качество юридического образования и подготовки помощников и секретарей в суде. Впрочем, законодатель сделал шаг навстречу стонущим под гнетом непомерных штрафов частникам. С 4 июля 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 03.07.2016 № 316‑ФЗ, который дополнил ст. 4.1.1 КоАП РФ «Замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением». Предусмотрена возможность такой замены в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства за впервые совершенное административное правонарушение. В соответствии с письмом Минфина России от 22.12.2016 № 03-01-15/76986 условием применения правила ст. 4.1.1 КоАП РФ является в т. ч. наличие в деле достоверных доказательств того, что привлеченное к ответственности лицо является субъектом малого или среднего предпринимательства и правонарушение совершено им впервые. Статус субъекта малого или среднего предпринимательства подтверждается данными Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства. Кроме того, в случае отказа от применения положений ст. 4.1.1 КоАП РФ в материалах дела должны иметься доказательства того, что соответствующее лицо ранее привлекалось к административной ответственности за совершение аналогичного правонарушения. Правда, на практике все происходит несколько иначе. Суды отказываются применять указанное положение, ссылаясь либо на имеющуюся, по их мнению, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имущественного ущерба, либо на пренебрежительное отношение к выполнению публичных функций (решение Московского городского суда от 24.10.2016 № 7-13146/2016, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.10.2016 № 02АП-8349/2016 по делу № А17-2706/2016). Поэтому новая ст. 4.1.1 КоАП РФ, по всей видимости, рискует превратиться в еще один эфемерный механизм смягчения административного бремени, по аналогии со ст. 2.9 КоАП РФ.
Ресурсы и резервы
Огромное количество подзаконных нормативных правовых актов, посвященных правилам расчетов за коммунальные ресурсы, порождает определенную фрагментарность в восприятии нормативных положений как участниками гражданско-правовых отношений по поставке ресурсов, так и контролирующими органами. С принятием постановления Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 по всей стране стали возникать проблемы, связанные с существенным ростом сумм в квитанциях по оплате коммунальных услуг на общедомовые нужды. Да, логика была проста и понятна: разница между показаниями общедомового прибора учета, индивидуальных приборов учета и начислений по нормативам признавалась расходами на общедомовые нужды. И неважно, что в квартире без установленного прибора учета могло проживать несколько десятков гастарбайтеров. Эффективных механизмов установления количества проживающих все равно не было и нет. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 существенным образом изменило порядок оплаты коммунальных услуг на общедомовые нужды. Согласно п. 44 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных указанным постановлением, распределяемый между потребителями объем коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды за расчетный период, не может превышать объема коммунальной услуги, рассчитанного исходя из нормативов потребления соответствующего коммунального ресурса в целях содержания общего имущества в МКД. Да, приведенный пункт содержит оговорку о возможности изменения такого порядка начисления, если общее собрание собственников помещений в МКД, проведенное в установленном порядке, примет решение о распределении объема коммунальной услуги в размере превышения объема коммунальной услуги, предоставленной на общедомовые нужды, определенного исходя из показаний коллективного (общедомового) прибора учета, над объемом, рассчитанным исходя из нормативов потребления коммунального ресурса в целях содержания общего имущества в МКД, между всеми жилыми и нежилыми помещениями пропорционально размеру общей площади каждого жилого и нежилого помещения. Однако принятие такого решения фактически означало бы, что граждане сами подписываются под увеличенными счетами за ЖКУ. По сути, это просто мертвая либо потенциально провокационная норма права. В конце мая 2016 г. Минстрой России предложил в целях повышения платежной дисциплины исключить управляющие организации из числа посредников в цепочке оплаты коммунальных услуг. Однако инициативу не поддержали, поскольку это влечет существенный рост расходов на администрирование платежей у ресурсоснабжающих компаний. Куда проще взыскать задолженность с управляющей организации, которая сама вынуждена бороться с неплательщиками, в т. ч. злостными, которые есть практически в каждом доме. В совокупности с загруженностью службы судебных приставов управляющие организации все равно вынуждены покрывать расходы из статьи «содержание и ремонт». Правда, на совещаниях представители прокуратуры высказывали мнение, согласно которому ТСЖ не вправе гасить долги по коммунальным платежам из статьи «содержание и ремонт». На вопрос о том, каким же образом в таком случае должна погашаться задолженность по коммунальным платежам, если других денег нет, представители прокуратуры ответа не дали.
Долги и должники
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 № 62 «О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о приказном производстве» получило достаточно широкую огласку в СМИ. Указанный судебный акт позиционируется как предоставляющий управляющим организациям право «без суда и следствия» списывать денежные средства граждан с их банковских карт в счет имеющейся либо предполагаемой задолженности за ЖКУ. Действительно ли указанный судебный акт привнес что-то новое в правоприменение или лишь разъяснил уже достаточно давно существующий порядок? Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 № 62 посвящено вопросам приказного производства. В соответствии со ст. 121 ГПК РФ под судебным приказом понимается судебное постановление, выносимое судьей единолично на основании заявления взыскателя в предусмотренных законом случаях. Федеральным законом от 02.03.2016 № 45‑ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее – Закон № 45‑ФЗ) к числу таких случаев отнесено взыскание задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Закон № 45‑ФЗ вступил в силу с 1 июня 2016 г. В сущности, касательно взыскания задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг Закон № 45‑ФЗ привнес единственное новшество – необходимость пройти процедуру приказного производства в любом случае. То есть теперь у судов появилось еще одно основание для возврата искового заявления – если заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке приказного производства (п. 1.1 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ). Суды активно этим пользуются (см. апелляционные определения Московского городского суда от 02.12.2016 по делу № 33-48941/2016, Волгоградского областного суда от 15.12.2016 по делу № 33-17081/2016 и другие судебные акты). Ранее судебные приказы о взыскании задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг также выдавались, несмотря на то что прямо это не было предусмотрено законом. Таким образом, в практике для должников ничего не изменилось. Основные изменения в порядке взыскания задолженности появились как раз для организаций, занимающихся обслуживанием жилищного фонда: обязательность приказного производства исключила возможность выходить с иском к некоторым принципиальным неплательщикам, которые, однако, достаточно грамотны для того, чтобы тянуть время, отменяя судебные приказы. Логика проста: судебный приказ отменяется даже по истечении нескольких месяцев с момента его принятия, если должник узнает о нем от службы судебных приставов. Такова практика, и ее приходится принять как данность. После этого управляющая организация должна обратиться с исковым заявлением. Должник может вновь не явиться на рассмотрение дела, в связи с чем суд вынесет заочное решение. После этого должник может отменить такое решение и инициировать рассмотрение дела заново. Рассмотрение также можно затянуть на полгода, а то и больше. Вот и получается, что управляющая организация вынуждена будет бегать за одним-единственным должником в течение года, и то только для того, чтобы получить исполнительный лист, удержаний по которому может и не быть. Правовое нововведение в виде обязательности судебного приказа перед подачей искового заявления отнюдь не облегчило работу управляющих организаций. Куда удобнее была сложившаяся ранее практика, по которой можно было обращаться в суд как с заявлением о выдаче судебного приказа, так и с исковым заявлением, и в обоих случаях суды принимали дела к рассмотрению.
Доступ в жилое помещение для приостановления оказания коммунальных услуг
Технические особенности инженерных систем старых многоквартирных домов таковы, что для приостановления, например, коммунальной услуги по горячему водоснабжению необходимо обеспечить доступ в жилое помещение. Постановление Правительства РФ от 26.12.2016 № 1498 несколько упростило порядок приостановления коммунальных услуг. В частности, законодатель избавил исполнителей от обязательного повторного уведомления о приостановлении (за трое суток). Тем не менее в жилых помещениях, в которых зарегистрированы несовершеннолетние, приостановить коммунальные услуги не получится. Суды не дают доступа в такие помещения для приостановления коммунальных услуг. В соответствии со ст. 21 ГК РФ лица, не достигшие восемнадцатилетнего возраста, не обладают гражданской дееспособностью в полном объеме и не могут нести обязанность по оплате жилищно-коммунальных услуг самостоятельно, в связи с чем приостановление коммунальных услуг будет нарушать их права (решение Коптевского районного суда г. Москвы от 22.06.2015 по делу № 2-2094/2015). В результате появляются должники, с которыми попросту ничего нельзя сделать: коммунальные услуги приостановить нельзя, поскольку в квартире формально зарегистрированы дети, а взять с таких потребителей нечего. Ни уголовной ответственности в виде обязательных работ, ни каких-либо иных механизмов воздействия для таких должников не предусмотрено. Это далеко не все проблемы сферы ЖКХ, с которыми довелось столкнуться, защищая в суде интересы УО и ТСЖ. Приходится с сожалением констатировать, что различные политические и экономические силы, подобно крыловским персонажам из басни «Лебедь, Щука и Рак», тянут отечественное ЖКХ в разные стороны. С закономерным результатом.